URBANISME : ENTRE CONFORMITÉ ET COMPATIBILITÉ, LE NOUVEAU CONTRÔLE DE « COHÉRENCE » ENTRE NORMES D’URBANISME

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Par un arrêt Montpellier Méditerranée Métropole et Commune de Lattes du 2 octobre 2017 (№ 398322), le Conseil d’État est venu préciser, sans pour autant le définir, le sens de la notion de « cohérence » qui doit caractériser le lien entre les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les projets d’aménagement et de développement durable (PADD).

 

Faut-il encore s’entendre sur la chose. Le droit de l’urbanisme est organisé selon une pyramide normative : les règles nationales au sommet (principes fondamentaux, lois spéciales Littoral et Montagne), les documents territoriaux au centre (Schéma de cohérence territoriale) et les règlementations communales à la base (plans locaux d’urbanisme et cartes communales).

 

Encore faut-il savoir quel est le lien hiérarchique qui unit chacun de ces corps de règles. En la matière, en existe principalement de deux types :

  • Un rapport de conformité, qui impose le strict respect de la règle supérieure ;
  • Un rapport de compatibilité, qui impose le respect de l’esprit de la règle supérieure : il s’agit alors d’une mise en œuvre de la norme supérieur qui ne doit pas la remettre en cause.

 

Au centre de ces rapports se trouve le schéma de cohérence territoriale, ou SCoT. Il a pour objet de délimiter, sur un territoire donné (généralement une intercommunalité), les grandes orientations d’aménagement sur le moyen/long terme. Il se compose, concrètement, d’un dossier composé d’un rapport de présentation, d’un projet d’aménagement et de développement durable (le PADD) et d’un document d’orientations et d’objectifs (le DOO). En l’occurrence, c’est le PADD qui en constitue le document fondamental, puisque c’est là que vont être définies les orientations du projet d’urbanisme sur l’ensemble du territoire concerné.

 

Le SCoT doit alors être conforme aux textes d’envergure nationale ; en revanche, les documents qui lui sont inférieurs (PLU, cartes communales) doivent être compatibles avec ses dispositions : ils doivent, en d’autres termes, traduire les objectifs du SCoT à leur propre échelle.

 

Ces imbrications ont des incidences contentieuses directes : il est ainsi tout à fait possible d’attaquer un permis de construire devant le juge administratif en soulevant que le PLU, sur la base duquel il est délivré, est incompatible avec le SCoT et donc illégal. Par exemple, un permis accordé sur une zone classée constructible dans le PLU, mais figurant dans un espace sur lequel le SCoT a clairement imposé un principe d’inconstructibilité, peut être annulé par le juge en tirant argument de l’incompatibilité entre la règle du premier et l’interdiction du second.

 

Ces risques obligent ainsi les rédacteurs des documents d’urbanisme à veiller à la meilleure harmonie possible entre chaque corps de règle, et plus particulièrement s’agissant du PADD. En effet, le code de l’urbanisme prévoit que le règlement du PLU doit présenter non pas un lien de compatibilité avec ce document mais un rapport de cohérence.

 

Ce rapport, qui figure à l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme, n’a jamais été défini par le législateur. Les auteurs se partageaient sur deux hypothèses : une définition négative (la règle du PLU ne doit pas compromettre la réalisation de l’objectif figurant dans le PADD) ou une définition positive (la règle ne doit pas contredire l’orientation et, plus encore, elle doit le poursuivre effectivement).

 

C’est finalement la définition par la négative que le Conseil d’État a retenu dans l’affaire Montpellier Méditerranée Métropole du 2 octobre 2017.

 

À la suite d’une série d’expropriations décidées dans le cadre du dédoublement de l’autoroute A9 et de la LGV entre Montpellier et Lattes, les propriétaires avaient demandé à la mairie le classement de leurs parcelles en zones urbanisées afin de pouvoir prétendre à de meilleures indemnisations.

 

Cette demande ayant été rejetée, le contentieux s’est poursuivi devant le tribunal administratif de Montpellier puis la cour administrative de Marseille qui a finalement annulé le refus du maire de reclasser leurs parcelles.

 

La Cour avait, au nom du rapport de cohérence prévu par le code de l’urbanisme, jugé que le classement des terrains en zone agricole allait à l’encontre de l’orientation n° 16 du PADD qui prévoyait dans ce secteur des zones d’extension économique et d’équipement nécessitant, au moins partiellement, une urbanisation.

 

Les demandeurs estimaient que ce contrôle, trop poussait, allait bien au-delà de ce que le code autorisait et confinait au contrôle de conformité, qui est normalement réservé au lien entre SCoT et règles nationales.

 

Le Conseil d’État vient ici affirmer distinctement pour la première fois que la cohérence nécessite un contrôle allant au-delà du contrôle de compatibilité, mais en-deçà du contrôle de conformité. Il s’agit, dès lors, d’un degré de rapport intermédiaire entre l’un et l’autre.

 

Cette clarification conduira les plans locaux d’urbanisme vers un état de fragilité plus accru, puisqu’au-delà du respect de l’idée contenue dans l’orientation du PADD, leurs règles devront être édictées en véritable harmonie avec ces principes.

 

C’est, finalement, la normativité des SCoT qui s’en trouve renforcée et, partant, la compétence des intercommunalités en matière d’urbanisme. En effet, dès lors qu’un PADD se montre suffisamment précis dans l’édiction de ses orientations, la marge de manœuvre laissée aux communes chargées de l’élaboration de leur plan local d’urbanisme s’en trouverait significativement réduite.

 

Au total, le SCoT récupère sa raison d’être originelle, contenue dans sa dénomination même : assurer, à moyenne échelle, la cohérence de son territoire.

 

 

Théodore CATRY

Avocat

Cabinet CM&B AVOCATS ASSOCIES

Barreau de Tours